辽宁：看检察建议如何转化为社会治理效能

推动“一案一事整改”向“一类问题治理”拓展

看检察建议如何转化为社会治理效能

法库县人民检察院的一纸建议，有效推动了某垃圾填埋场环境脏乱差问题的解决，曾经垃圾满地、气味刺鼻的填埋场，如今旧貌换新颜，土地和植被都得到了修复。 本版图片由省检察院提供

(相关资料图)

引子

“消字号”产品怎样把好安全关？“井盖吃人”这种社会治理中的顽疾，能不能既治标又治本？“三不管”地带垃圾成堆，谁来破解监管难题？看似小小的民生案件，却关系到社会治理大课题。

党的二十大报告提出，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。每一个案件都是一面镜子，既能照出法治建设的进程，也牵动着人民群众感知社会治理效能的“末梢神经”。

从“小切口”入手，助力解决社会治理中的“大问题”。我省检察机关把检察建议作为履行法律监督职责的重要方式和参与社会治理的重要抓手。检察机关在依法办案时，应善于发现案件背后的倾向性、趋势性问题，从而敏锐抓住案发地区、案发部门管理上的漏洞；在检察建议的落实上做文章、在机制上花心思，推动“一案一事整改”向“一类问题治理”拓展；防范同类案件重复发生，以检察履责“我管”促职能部门依法“共管”。

发出一份检察建议，如同开出一剂社会治理良方。记者了解到，去年以来，全省检察机关共发出社会治理类检察建议1920份，内容涉及未成年人保护、促进公共安全、生态环境保护、优化营商环境等多个方面。这些检察建议“落地有声”，在强化法律监督、提升社会治理能力方面发挥积极作用，起到了祛病除根、标本兼治的疗效，实现了“办理一案，治理一片，惠及一方”的联动效应。

阜新市检察机关联合相关部门开展检查，严堵寄递行业监管漏洞。

东港市人民检察院由个案入手，发挥检察建议作用，保障本地区食品安全。

从“一案”到“一片”找准“病灶”实现溯源治理

一系列虚开增值税专用发票案，引起了营口市检察机关办案人员的注意。

“涉案企业为大石桥市镁制品企业，生产加工能力和科技创新能力突出。但案发后，多名涉案经营者表示根本不知道自己已经违法。”办案检察官陈先志认为，这充分反映出该行业在依法规范经营方面存在盲区。

办好个案，只相当于外科手术，“病灶”还在更深层次。营口检察机关依法向营口市镁产业协会及行政监管机关制发检察建议，建议镁产业协会督促相关企业建章立制，带领企业规范发展、合规经营；建议行政监管机关加强镁制品行业监管，堵塞监管漏洞。

以“同病”作警示，以“类案”促整改。经过3个多月的整改，涉案企业规范化经营水平提升，经营状况向好。“在检察机关和监管部门的监督和帮助下，我们化‘危机’为‘转机’，通过加强管理，及时消除了运营中的法律风险，促进了规范有序经营。”一名被建议企业负责人现身说法。

“检察建议的问题源于案件，又超越案件本身。”在省检察院分管日常工作的副检察长张为看来，检察建议涉及问题要有普遍性，触及事件的本源，并具有一定时效性，针对的问题应当是尚未解决或正在努力解决的问题。

要达到“办理一案，治理一片”的社会效果，并非朝夕之功。2018年以来，最高检汇总分析司法数据、典型案例，围绕校园安全、司法公告送达、金融监管、窨井盖管理、虚假诉讼、网络整治等社会治理中的痛点、堵点，向有关部门发出一号至八号检察建议，省级检察院同步推进。

“我们以落实一号至八号检察建议为突破口，主动将办案职能向社会治理领域延伸，结合辽宁检察机关的办案实际，从‘小切口’入手，解决‘大问题’，实现溯源治理。”张为说。

辽河人民检察院检察官在办理一起涉嫌信用卡诈骗案中了解到，公安机关尚有10余件信用卡诈骗案正在办理中，涉及油田职工多人。通过对近5年涉信用卡犯罪类案的梳理，发现该地区此类案件近年来呈上升态势。

经充分调研、听取各方意见，辽河检察机关制发了有关涉信用卡风险排查处置的社会综合治理类检察建议，仔细剖析案件多发原因，并在此基础上提出加强法治宣传、进行风险排查等建议。随即，油田方面着手制定针对性措施，开展涉信用卡风险整治专项活动。其间，先后有近30名涉事涉罪油田职工与银行达成了还款协议。

记者在采访中注意到这样一组数据，2022年，全省检察机关制发刑事、民事、行政、公益诉讼检察建议分别为2787份、3386份、1735份、6533份，类案监督数据上升了117%。

“通过类案监督，推动从源头解决社会治理中的深层次问题，促进依法行政、公正司法，填补社会治理漏洞，提前化解社会风险，尽可能从源头上减少引发矛盾纠纷的诱因。”省检察院主要负责人表示。

“从溯源治理的时代要求出发，检察机关办案既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。这就要求检察机关树牢‘在办案中监督、在监督中办案’的工作理念，对于履职过程中发现的相关问题，不是只做外科手术式的切割，而是要标本兼治，通过提出检察建议，积极推动溯源治理，防患于未然，将违法犯罪以及各项矛盾纠纷消灭在萌芽状态，让检察建议在更广泛的领域发挥效能。”清华大学法学院教授张建伟说。

以“我管”促“共管”高“含金量”建议合理可行且具强制性

检察建议的生命力在于落实，而落实的关键在于提升检察建议“含金量”。这就要求检察机关在检察建议规范上下功夫，在落实上做文章，在机制上花心思，秉持客观公正立场，把检察建议做成令人信服的刚性要求，否则检察建议的效果就会大打折扣。

提升“含金量”首先来自精准指出问题。

“检察建议代表法律监督权的运行，离不开质量和权威。检察建议的选题、建议项目、事实和法律依据要注重问题导向，检察建议只有靶向瞄准了、问题说透了、建议指明了，才会有说服力，才会让被建议单位接受和落实。”据省检察院法律政策研究室副主任梁昊然介绍，如果检察建议多用概括性、模糊性的语言描述问题，如“管理不到位”“制度不完善”“责任心不强”等，会导致检察建议的内容笼统空泛、可操作性不强，被建议单位的整改也会浮于表面、效果不佳。

因多年前某房产开发商为方便施工削除部分山体，紧邻本溪市溪湖区后石小学操场和某小区居民楼的小山坡成了危险重重的“滚石坡”。案情紧急，为明确行政机关权责，溪湖区人民检察院调取规划材料，多次实地勘验，最终确定该区住建部门对涉案小区建筑工程质量安全负有监管职责。

“你单位作为本行政区域内建筑工程质量安全工作的监管部门未依法履行职责，存在损害社会公共利益的风险。上述事实有现场照片、书证等证据予以证实。”溪湖区检察院向相关部门发出诉前检察建议，责令其及时消除安全隐患。经过各方合作，治理工程顺利完工，“滚石坡”终变“安全坡”。

检察建议制作好后，面对面宣告送达的仪式感也是提升建议质效的重要手段。

“请在收到建议书后两个月内作出处理，并将处理结果书面回复本院。”日前，沈阳市大东区人民检察院召开了一次检察建议公开宣告送达座谈会。在一系列“碰瓷”诈骗案件背后，相关6家保险公司及区交警部门等单位的工作漏洞浮出水面。办案检察官宣读检察建议书，对建议中提到的交通事故责任认定、交通事故保险理赔等事项中存在的执法不严、现场查勘不到位、风险预警措施不完善等问题公开示证说理，并设定落实检察建议的期限。现场举行检察建议送达仪式，被建议单位代表一致表示，检察建议书说理充分、建议具体、针对性强，全面接受检察机关建议，一定对问题进行全面整改。

记者采访发现，我省检察机关宣告送达检察建议数量逐年上升，2022年达到1747份，较2021年提高10个百分点。通过将检察建议和宣告送达、通报办案情况、开展警示教育、形成调研报告等融合起来，检察建议的预防效果持续“放大”。

梁昊然表示，他们积极推行“检察建议+宣告送达”，变“闭门监督”为“开放监督”，变“单一监督”为“合力监督”，提高检察建议的刚性，确保检察建议能够落到实处。

监督落实检察建议，必须紧盯效果、跟踪到底。大连检察机关通过全地区联动，持续开展检察建议常态化监督，2022年全地区检察建议回复率提高到 94.1%，回复采纳率100%。记者采访时发现，全省三级检察机关在不同层面以不同方式常态化协同推进落实检察建议，以“我管”促“共管”，有的推动了地方相关部门系统整改，有的化解了长期累积的问题和矛盾，有的促进了相关规范性文件的出台，社会效果良好。

从治罪到治理合力共画社会治理“同心圆”

一份检察建议，聚焦的是社会治理难点、堵点，助推的是相关职能部门尽主责、补缺位，形成的是齐抓共管的社会治理合力。

作为被建议方，按照检察建议及时整改落实，避免行政公益诉讼阶段，节约了司法资源，同时通过检察建议及时发现问题，按照监督建议及时整改履责。这是记者在采访中听到的被建议单位的心声。

“东港市检察院：2022年3月10日，我局接到贵院检察建议书后，高度重视，立即召开会议研究部署，针对贵院提出的三项检察建议，现回复如下……”去年，东港市人民检察院针对办理的渔业船舶越界躲避监管，及在恶劣天气情况下私拆“北斗”危险作业等案件，对海洋渔业安全生产提出建议，助推安全生产源头治理。东港市渔业渔民渔船管理局随即制定周密的“雷霆行动”方案，确保全面履行渔业生产安全监管职责。

东港市渔业渔民渔船管理局有关负责人说，他们感受到，检察建议根本目的是督促行政机关积极履职、自我纠错，从而凝聚起多部门工作合力，共画社会治理“同心圆”。

记者采访发现，在重点行业领域治理方面，检察建议收效明显。一段时间以来，全省检察机关开展安全生产领域专项监督活动，制发检察建议545份，与应急管理、安全生产等相关单位开展座谈交流或联席会议152次，推动或联合制发规范性文件22份，开展联合行动或宣讲（传）、走访、检查专项行动170次，协力巩固安全防火墙。

以检察建议“小切口”推动做好社会治理“大文章”。“检察建议推动解决个案、类案背后社会治理大问题，用检察建议助推形成共建共治共享社会治理格局。”吉林大学法学院教授、博士生导师谢登科认为。

记者采访发现，2018年以来，国土、教育、公安、自然资源与生态环境、住建、水利、食药监、市场监管、法院、银保监、妇联等省级部门，与省检察院建立了工作协作机制，全面加强精准监督和协同保护，这使得检察建议工作在更高层次、更宽领域、更大范围发挥更大作用、高效落实。

如今，检察建议不仅在被建议单位产生了影响，也获得了各地党委、政府的积极支持。全省多个城市已将社会治理检察建议落实工作纳入市级党政部门考核体系，使检察建议推动社会治理谋在前、预在先的治理效果更好地呈现在社会生活中。

沈阳市法库县人民检察院在全省率先将社会治理检察建议落实工作纳入全县绩效考核。“我们作为考核主体并联合相关职能单位，将此项工作纳入考核负面清单，并研究制定了多项指标，包括相关检察建议的回复情况、具体工作措施制定、建议内容的落实情况以及整改是否到位等，实行‘一建议一考核’。”法库县检察院检察长张啸天说。

“检察建议渐成监督的常态，但监督不是你错我对的博弈，也不是高人一等，检察机关要与其他执法司法部门形成良性、互动、积极的工作关系，在监督中实现双赢多赢共赢。”省检察院主要负责人表示，监督与被监督目标一致，都是践行以人民为中心的发展思想，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

“推动社会问题源头治理是检察机关的政治责任、社会责任，也是法律职责。”张为说，强调依法能动履职，就是要对在办案中发现的社会治理漏洞，通过自觉能动履职的“我管”促使职能部门依法充分履职的共管”，共同推动问题解决，最终使人民群众受益；继续发挥检察建议“制发一例，治理一域”的作用，为实施全面振兴新突破提供更加有力的司法保障。

观与思

做到“精、准、实”让建议结出“最优果”

黄 岩

总结个案得失，再通过检察建议解决“一类问题”，如今已成为检察办案的一种“习惯思维”，这是记者采访多位一线办案检察官时得到的答案。检察机关在制发检察建议后跟踪监督、久久为功，使检察建议真正落实、见到实效并形成长效机制，起到“办理一案，治理一片”的功效。

实现检察建议的落地落实，要求检察建议本身要足够专业、质量过硬。如果检察建议不专业，仅仅就案论案，内容不够严谨，就容易让被建议单位对检察建议形成“外行指导点评内行”的认知，整改和落实必定大打折扣。制发检察建议不在多，而在于精、准、实。把问题指得精准，解决建议于法有据、合情合理，可行性、可操作性强，才能让被建议单位从心底里服气、打心眼里接受。

实现检察建议的落地落实，除提高检察建议的质量外，还需注意监督的方式方法，要通过持续跟踪监督，确保检察建议不落空。检察机关要善于从被建议单位的立场和角度思考问题、谋划举措，寓监督于协商、服务、互动之中，充分说理，让对方感受到检察机关是在促进他们发现问题、解决问题、完善工作，共同履行好职责，从而实现监督效果的最优。

实现检察建议的落地落实，更需检察机关秉持“双赢多赢共赢”的工作理念。要结合各地实际，想尽用尽各种接地气的方法，加强沟通协调，推动当地出台加强检察建议工作的规范性文件，积极争取将检察建议的回复、落实情况纳入地方党委、政府考核体系，推动提升检察建议的回复率、采纳率。特别是要积极探索检察职能与社会治理的深度融合，在提升社会治理效能中主动作为，把“补牢”做在“亡羊”前，让检察建议的落实效果进一步显现，在强化法律监督、推进全面依法治国中发挥更大作用。