目标管理的特性、功能及缺陷

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绩效考评是干部评价、选拔的一种重要手段。时至今日，目标管理已经被广泛应用于我国干部人事管理中，形成了一整套构成复杂、运行逻辑严密的制度体系，为广大干部提供了强激励。目标管理侧重常规工作和业务工作的管理。常规工作包括工业发展、招商引资、农业项目、环境保护、基层党建等；常规工作考核内容也可能根据上级要求进行更新调整。业务工作包括报表填写、公文撰写、档案整理等。目标管理既可以针对某个单位（比如乡镇、县直部门），又可以针对干部个人。目标管理的特征主要有以下三点：

一是周期性。目标管理一般以年度为考核大周期。在年度考核大周期下面，有些考核内容还进一步按季度、按月甚至按周划分小周期。年终时，县级政府对各个乡镇的工作任务目标完成情况进行打分、汇总、排名。年终考核影响到各个乡镇的绩效奖励。

二是流程化。目标管理制度的运行具有一套完整的流程，包括目标任务的确定、派发、完成和评价等环节。具体到县域治理中，目标管理的运行流程一般为：首先，县级政府根据其需要完成的目标任务总量，给各个乡镇分派任务目标。其次，由县级政府及其部门给各个乡镇打分、排名。最后，根据排名顺序决定奖惩等次。排名靠前的给予奖励，落后者则进行责罚。

三是数量化。在传统社会，由于国家能力的不足，难以建立起一套有效的数目字管理体系。这被认为是传统中国发展缓慢的重要原因。现代国家治理的基本特征是标准化、简单化、清晰化。目标管理作为一种数目字管理方式，较好地体现了现代国家治理的基本特征。在目标管理制度运行中，县级政府设定考核分值权重，并按照权重进行量化打分。县级政府通过统一的、标准的量化指标衡量乡镇的工作绩效。考核任务目标可以量化，使得目标管理呈现可见性、简单化、清晰性等特征。上级可以非常直观、清楚地识别目标考核结果名次或等级。

目标管理通过量化评价给下级施加压力，可以在一定程度上推动工作落实。目标管理也是一种识别机制，上级可以通过目标管理发现、识别乡镇工作中的问题，进而优化公共政策。它具有改进决策、完善公共服务的功能。在评价奖惩方面，目标管理考核结果往往与干部的年终奖、工资待遇挂钩。对于普通干部而言，他们更在意的是经济待遇。因此，普通干部一般比较关心目标管理考核结果。

目标管理考核是一种技术化的考评方式，存在一些缺陷。

一是考核结果的均平化。在实践中，被考核对象的业绩结果差距不大，尤其是前后名次，考核得分往往只有极小差距。考核结果的均平化，滋生出“吃大锅饭”的心态，使得许多干部并不真正关心目标管理考核。考核软化是目标管理的常态。因此，目标管理的激励效果比较有限，难以真正调动干部的工作积极性，而且也很难识别出真正能干大事的、有综合领导能力的干部。

二是考核结果的失准化。目标管理具有很强的技术性。它试图通过各种可计量、可操作的指标和分数衡量被考核对象的业绩，尽量减少考核过程的人为操作空间，然而，这种技术化的目标管理方式同样无法避免人为因素的干扰。被考核对象可以采用各种“策略主义”的方式应对考核。比如，被考核对象通过与考核部门疏通人情关系，将本部门的考核分数尽量提高。最终，目标管理可能异化为被考核者跟考核部门建立的人情关系，而不是将重点放在如何完成工作任务目标上。考核结果并不能完全反映各单位的业务工作完成情况。尽管上级考核文件在县乡层面得到一定程度的执行，但是这些实际的考核操作可能并没有量化，而更多只是定性考察（如合格与不合格），相应的考核结果更多也只是与经济奖惩挂钩，却并未涉及政治提拔。

在实践中，尽管目标管理设定了一些明确的量化标准，但是上级部门在评分时仍然具有较大的自由裁量空间。有些治理事务无法通过客观的量化指标衡量，而只能根据上级部门的主观判断予以评分。在此过程中，上级部门的自由裁量空间得以展现，也为一些被考核对象通过人情关系进行活动提供了可能。因此，技术化、标准化的目标管理虽然试图建立一套客观、准确的评价指标体系，但同样无法避免考核结果的失准。

（作者为华中师范大学中国农村研究院教授）