湖北武汉：规范文明养犬考验立法者智慧

从《灵犬莱茜》到《忠犬八公》，许多以狗为主角的影视剧都会把狗塑造成人类最忠诚的朋友。然而，随着近年来国内各种恶犬伤人的新闻频现报端，人们发现并不是所有的狗都像电影里描述得那么“可爱”，有的甚至还很“可怕”。

当理想中的“狗趣”渐渐变成现实里的“狗患”，坊间关于加强养犬管理的呼声也日渐高涨。

2019年7月1日，湖北省武汉市人大常委会分别在武汉人大网和《长江日报》上发布公告，向社会公开征求《武汉市养犬管理条例(修订草案)》修改意见，引发市民强烈关注，11天里共收到相关立法建议1062条次。

一条公告引来千条建议，如何规范文明养犬考验着立法者的智慧。

“禁犬令”新闻引发“口水仗”

不久前，一则题为《湖北最严禁犬令来了!这35种狗狗都在名单上》的新闻，不断地在网络上刷屏，起因是湖北省公安厅发布了《湖北省物业区域个人禁养犬只标准(试行)》(征求意见稿)。

这则被坊间称为“湖北史上最严的禁犬令”拟规定：物业区域内，禁止个人饲养成年体高超过45厘米的犬只，同时，包括金毛犬、萨摩耶、中华田园犬在内的35个品种的犬只被列入禁养名单。

尽管只是征求意见稿，但这份“禁犬令”依然引来爱狗人士“哀嚎”一片。

35岁的甘先生养了一只雌性金毛犬“妞妞”，是女友在他26岁时送的生日礼物。“妞妞”颇通人性，每次甘先生下班回家一打开门，“妞妞”就会叼着拖鞋、摇着尾巴跑来跟他撒欢。9年来，甘先生早已将“妞妞”视为家庭里的一员。

“金毛犬的智商在所有犬类中排名第四，经过训练的金毛犬，智力相当于一个7岁的孩子。”甘先生说，因其温顺又聪明，金毛犬被公认为工作犬和陪伴犬的最佳选择，是狗狗里的“暖男”。也正因为如此，这份征求意见稿让甘先生感到难以接受。

“明明是养狗的人不文明，为什么要让狗狗为人的过错背锅?”名单公布后，习惯在晚饭后带“妞妞”遛弯的甘先生选择改在深夜遛狗，“谁也不想看着自己的‘亲人’被抓走。”他无奈地说。

与爱狗人士的黯然神伤截然不同的是，独居的尹小姐对于“禁犬令”则是拍手叫好。

“经常会被小区里不知从什么地方窜出来的大狗吓得一身冷汗。”有过被狗咬经历的尹小姐，心理上对狗极度惧怕。因为下班晚，她每天回家都会遇到小区里的爱狗族遛狗。

尹小姐认为，所谓的性格温顺只是相对于主人而言，狗毕竟是动物，即使驯化成宠物，依然保留着原始的动物本能，特别是现在宠物狗越养越大，有的直立起来甚至快赶上一个成年人的身高。“现在看见爱狗族遛狗，我都尽量选择绕路走，总不能因为躲狗而搬家吧。”

“我现在特别能理解那些怕狗人士的感受。”当过“铲屎官”的郑女士曾经也是坚定的爱狗族，但在有了女儿之后，她毫不犹豫地将爱犬送给了朋友，对于此次“禁犬令”，她同样表示了赞成。2个月前，汉南区8岁男童在上学途中被两只恶狗撕咬致残的新闻，至今仍让她感到心有余悸。尽管学校紧挨着小区，她依然保持着每天雷打不动地接送10岁女儿上学放学。“不为别的，就因为小区里宠物狗实在太多。”

究竟是狗之祸，还是人之过?“禁犬令”所引发的这场争论，或许并不能简单地归结于爱狗与怕狗两方阵营的“口水战”，而是更多地映射出这座城市在管理和制度设计上的考量。

地方法规遭遇执法尴尬

在武汉，湖北省公安厅的这份征求意见稿并非首次为规范文明养犬“划红线”。早在1995年，武汉市九届人大常委会第十八次会议就通过了《武汉市限制养犬规定》。

作为一部为规范养犬“量身定制”的地方性法规，该规定在设计之初就将市情和民意纳入了考量，部分核心条款如划设限制养犬区、实行登记许可证制、出户必须束链装笼等，即便是放到现在看来，依然“令人惊艳”。

2005年，武汉市十一届人大常委会进一步制定了《武汉市养犬管理条例》，在原先7个中心城区为限制养犬区的基础上，又增加了经济技术开发区和东湖新技术开发区，同时，该条例首次明确了禁养大型犬和烈性犬，并对品种、体高标准作了严格规定。

然而，与越来越严的法规形成鲜明对比的是，不少市民发现身边的宠物狗却越来越多。

2017年10月，武汉市十四届人大常委会开展条例实施情况执法检查。报告显示，全市限养区内犬只数量已超过40万只，而登记办证率却不足7%!遛狗不牵绳、携狗进入公共场所、养大型犬烈性犬等违法行为则是屡见不鲜，更有恶犬伤人事件不时见诸媒体报端，条例实施十余年来，涉犬警情年均3000起以上。

现实让立法者陷入深思。

“制定条例的一些理念，在当时还是很具有超前性的。”刘诗华，武汉市人大常委会副秘书长，作为见证条例出台的亲历者，他认为条例在当时得到了学术界的一致认同。

“2008年，市人大常委会委托中南财经政法大学，对当时的79件地方性法规进行了全面评估，唯一一件没有提出修改意见的就是该条例。”刘诗华说。

事实上，随着生活水平的提高，人们对饲养宠物这类精神生活需求也是与日俱增，但管理的理念却并没有及时“更新”。

“执法的力度逐年下降，条例刚制定时，还有一个专门负责犬类管理的机构，到现在已经不存在了。”刘诗华说，由于条例涉及的多部门统筹协调不够，导致养犬管理的执法工作尤显被动，往往是群众反映强烈或媒体曝光后，才采取临时突击措施，缺乏连续性和系统性。

提高门槛的立法初衷是为了让养狗的人望而却步，但事与愿违，由于缺乏有效的执法，很多人养狗不办证也没人追究，导致了办证率越来越低，流浪狗越来越多。“这些都证明我们需要进一步转变理念，让立法更具有可操作性。”刘诗华说。

争辩：修出一部更管用的法规

正是缘于这次执法检查，武汉市人大常委会看到了这部施行已近14年的条例，在面对人民日益增长的美好生活需要时所表现出来的力不从心，无论是在理念还是内容上，条例都迫切期待着一次全面的“迭代升级”。

2019年3月，条例修订正式列为武汉市人大常委会立法项目，6月20日修订草案提交常委会会议审议。而就在会议的前一周，湖北省公安厅公布的个人禁养犬只标准征求意见稿引起了巨大争议。

来自民间对养狗这件“私事”的高度关注，仿佛也预示着这次修法注定将是一场并不轻松的博弈。

6月20日，武汉市十四届人大常委会第二十二次会议上，围绕着限养犬种标准、收费合理性等焦点，常委会组成人员展开了激烈的讨论。

“禁养大型犬，值得商榷。”武汉市人大常委会委员黄长清指出，2015年后国内制定养犬条例的城市如上海和青岛，都只禁养烈性犬，没有禁养大型犬，湖北省公安厅提出的“限高”标准，更是引来网上争议一片。“狗是人类的朋友，是国际上公认的看法，大型犬也有很多性格温顺，简单的禁养与建设‘三化大武汉’中和国际接轨的定位并不相符。”

“养狗属于个人的需求，不能侵犯公共利益，大型犬在公共场所会吓到许多老人和孩子。毕竟养狗的人是少数，不养狗的人是多数，要维护大多数人的利益。”刘毅委员则认为，立法理念应该是以人为本，在发生矛盾时，要以维护多数人的利益为根本，因此禁养大型犬确有必要。

而与禁养犬只标准同样受到关注的，还有养犬管理。

王弘岗委员建议，既然犬证和犬牌都是免费发放的，那为什么不干脆取消养犬管理费呢?在立法时不应该因为收费问题给整个规范养犬工作造成障碍。

“按照规定管理费必须上缴财政，但同时草案又赋予了居委会、物业企业一定的管理职责，对于这些单位，如何确保财政经费落实到位，让‘管理费真正用于管理’值得思考。”刘善明委员则从“算账”的角度表达了自己的担忧。

“有人说，养狗吃的用的都是花自己的钱，凭什么要交管理费?这其实是选择性地忽视了养犬行为对公共资源的占用。”赵俊新委员认为，只要养犬就不可避免地会产生消耗和占用公共资源的行为，而鉴于公共资源的稀缺性，养犬人理应为此付出一定成本。

转变思路改管理为服务、建立智慧养犬信息平台、明确各部门责任划分……两个小时的时间里，先后有31名常委会组成人员提出了84条次意见和建议。

立法的过程总是充满了不同的见解和声音，但正所谓“理不辩不明”，观点的博弈和思想的碰撞从来都是通往良法善治的必由之路。随着后续审议的深入，相信新版条例必将跳出反复刷新“最严禁犬令”版本的怪圈，真正成为一部保障人和动物和谐共存的智慧之法。(彭劲)