加强对PPP项目实施方案审核

7月1日，国家发改委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》。通知指出：要加强对PPP项目实施方案的审核，通过实施方案审核的PPP项目，方可开展社会资本遴选;公开招标应作为遴选社会资本的主要方式;不得排斥、限制民间资本参与PPP项目。

近两年，“PPP模式”在投资领域以及公共媒体中出现的非常频繁，然而，真正明白这一模式到底是怎么回事的人却并不多。PPP其实是Public-Private Partnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。

简单地说，这种模式的两大核心，就是竞争性方式与社会资本参与。在某种意义上，PPP模式就是公私合作。因此，如果有地方政府想方设法排斥、限制社会资本参与PPP项目，那便是将“公私合作”变成了“公公合作”，可以说从根本上颠覆了PPP模式的定义。这种做法，无疑是对PPP模式的异化与扭曲，令人啼笑皆非。

国家发改委之所以在文件中专门指出这一问题，当然事出有因。近两年来，在国家对PPP项目加强规范、注重防范金融风险的大背景下，在具体的PPP项目实践过程中，银行、政府部门等对于各种社会资本一直保持着非常谨慎的态度。一些地方因为“过度谨慎”，确实出现了各种排斥、限制社会资本参与PPP项目的情况，譬如社会资本参与的项目落地难、银行贷款难等等。与此相对应的是，国企尤其是央企参与的PPP项目很容易落地或获得银行融资，笔者也曾亲眼目睹这类事件发生。最终，所谓的PPP项目常常被异化为政府-国有企业合作模式。这种政府-国有企业合作的模式的问题你，不仅是将Private(私有)这个单词从PPP中删掉了这么简单，而是直接动摇了PPP模式的理论基础以及现实需要。

PPP模式的理论基础来自公共选择理论，将“理性人假设”从私人领域引入公共领域。该理论认为：政府官员的“经济人”特征，使得政府的决策更有利于政府官员和政府机构的利益，从而可能造成“政府失灵”的风险。在一些情况下，政府投资的部分“政绩工程”不仅经济效益很低，社会效益也不高，有些甚至没有效益。公共选择理论认为，公共产品在纯政府提供与纯市场提供之间，其实有多种可供选择的混合提供方式，而这些方式将会更好地平衡政府利益与公共利益之间的关系。真正通过竞争方式选择社会资本的PPP项目，将有助于避免公共项目的“政绩工程”等弊病，有助于提升项目效率，这也是PPP模式的真正意义所在。

在一些地方政府看来，PPP模式的存在意义仅仅局限于解决融资问题，在财政约束下避免额外负债。但是，PPP的核心意义并不止于减轻政府财政负担，而是通过引入社会资本，以及社会资本与生俱来的竞争意识、市场价值投资理念、市场风险意识等，来提升公共产品的营运能力，提高公共产品的供给效率。我们不难看出，社会资本是PPP模式实践中的生命力所在。这与当前国企改革引入社会资本参与混改是一个道理，旨在提升效率。

也就是说，无论是从PPP的基本概念、理论基础还是社会实践来看，各地都不应排斥、限制社会资本进入PPP项目，这是由PPP项目的内在需要所决定的。近年来，各级政府都在致力于营造一种“国企、外企和私企一视同仁”的“竞争中性”环境，目的在于确保国有企业与私人企业、外资企业平等竞争。排斥、限制社会资本进入PPP项目，显然与我国当前的政策环境不符，在这个意义上来说，国家发改委的文件要求无疑是一个及时的纠偏，这不仅有助于PPP本身的健康持续发展，更有助于我国宏观经济及营商环境的改善。(盘和林)