开封大力推进城管执法体制改革综述

习近平总书记在党的十九大报告中提出，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。今年以来，开封市委、市政府认真贯彻落实中央、省委关于城市执法体制改革决策部署，坚持以政府为主导，调动全社会的力量，走共谋、共建、共管、共治、共享的路子。积极推进城市综合执法体制改革，根据中央、省、市城市综合执法体制改革的“路线图、时间表、任务书”， 基本完成了住建部和省政府确定的六项综合执法体制改革工作任务。做到了城市管理职能整合机构综合设置到位;住建领域行政处罚权集中行使并重心下移到位;执法人员配备比例确定(万分之六)到位;制式服装和标志、标识统一到位;城管执法科级以上领导干部全部轮训到位;市、县(区)数字化城市管理平台建设到位。

明确思路

推进大城管格局、大系统整合、大体系管理

在实际工作推进中，一是领会精神，厘清思路。市城管系统认真学习和贯彻党的十九大和中央、省城市执法体制改革精神，突出以人为本，坚持“五大发展”理念，确定“大城管格局、大系统整合、大体系管理”的改革思路。从理顺管理职责入手，确定了三个必须整合的原则(即属于城市管理规定职责范围内的事权必须整合，涉及城市管理事权交叉、职责不清、推诿扯皮的事项必须整合，以往无人管理、管理效果差以及群众反映强烈的城市管理事项必须整合)，为深入推进改革奠定了良好基础。二是统一认识，凝聚共识。在改革初期我市立足城市管理现状，明确了“要打破思维定势、大刀阔斧推进、理顺体制机制”的总体基调，通过集中学习贯彻、层层思想发动、广泛深入研讨，全市上下迅速形成了“讲大局、谋长远、改到位、提效果”的共识。三是加强领导，高位推进。建立了市委书记挂帅、市长牵头、常务副市长分管领导负责的工作推进机制并安排专门机构进行督导。多次召开市委常委会、市委全面深化改革领导小组会、市长议事会专题研究城市执法体制改革工作，并成立了市长任组长的城市执法体制改革领导小组，定期召开协调研判会。同时明确凡是确定划转整合的事项，各级、各部门一律不打折扣、毫不动摇地坚持执行落实到位。市委书记吉炳伟多次听取执法体制改革工作情况专题汇报，集中研究机构性质、人员身分和执法保障等问题，关键问题勇于拍板定调，积极协调解决改革的重点难点问题。四是强化配合，合力攻坚。市政府办公室组织相关部门，对应各项改革任务，将城市管理领域事项逐一梳理确认，确定了城市管理执法事项349项。在此基础上形成了实施意见和工作方案，经市委常委会和市政府常务会审议通过后印发。同时市编办、法制、人事、财政等部门转变观念、主动对接，行动迅速，相继召开了16次协调会，对接协调相关工作。在两个月内，市级部门职能、人员、经费等全部划转到位，市区两级划转人员全部上岗履职。

细化责任

真正打通城市管理“最后一公里”

一是匡定管理内容。对城市管理的职责明确为市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作以及与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理等方面的部分工作。同时将市政公用、市容环卫、园林绿化、城市规划、建设、房产、工商、公安、环保、食药监、水务等部门或行业的349项行政处罚权、7项行政强制权，统一整合到市城市管理部门(市城市综合执法局)，相对应的执法力量一并划转，共减少5个执法队伍种类，占执法种类总数的40%以上。二是科学整合执法机构。在开封市城市管理局的基础上，加挂开封市城市综合执法局牌子，对区城市管理局(区城市综合执法局)实行“双重管理”，管理以区为主，领导班子由市城市管理局与区共同考核，其主要领导的任命应征得市城市管理局同意;对城乡一体化示范区实行派驻。同时，将开封市城管监察支队、开封市城乡规划监察支队、开封市住房和建设监察队三支正科级事业单位以及环保、工商、水利、食药监部分执法编制和人员进行整合，成立开封市城市管理执法支队，明确为副县级参公单位，对符合条件人员身份全部转为参公管理。市城市管理局(市城市综合执法局)增加机关行政编制10名，增加机关内设科室2个，增加副县级领导1名;成立正科级参公单位的停车场管理办公室。三是推动执法重心下移。建立了市级监督考核、县(区)总体负责、街道办事处(乡镇)具体实施的工作机制，进一步强化县(区)政府城市管理和综合执法主体责任，将区级政府能承担的违法建设、市容环卫、市政设施、园林绿化等方面的312项行政处罚权、7项行政强制权一次性下放各区城市管理和综合执法部门;各区成立街道办事处(乡镇)执法中队，具体落实辖区城市管理和综合执法各项工作任务，真正打通了城市管理“最后一公里”。四是实现数字城管全覆盖。依托现代信息技术、城市综合信息等资源，建立了涵盖3县6区、28个市直部门、37个相关单位和78个二级处置部门互联互通的数字化城市管理信息平台。整合了12319城管服务热线，开通了微信平台、彩信上报、官方网站等群众参与城市管理的通道，200名监督员分布在85个责任网格内，从7时至23时进行不间断的巡查，让城市综合执法变得“耳聪目明”，第一时间发现并处置问题。五是规范执法行为。相继出台了《行政权力责任清单》《城市管理标准体系》《城市管理综合执法协管人员管理办法》《城管执法全过程记录规定》等政策措施。同时，建立了执法运行监督、信息互联共享、执法协作机制。推行了执法公示、执法适用规则和裁量基准、执法办案评议考核、执法全过程记录和重大执法合法性审核制度，确保规范执法、文明执法。六是科学配置人员。合理设置执法岗位，市、县按照城市常驻人口万分之六的比例标准配备城市管理执法人员。市级按不低于1∶1、区级按不低于1∶1.5的比例配备协管人员，并进行全员培训，对执法人员统一制式服装和标志标识，实行持证上岗。七是强化司法保障。建立了城市管理和综合执法部门与公安、检察、法院信息共享、案情通报、案件移送等制度，接入开封市行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。强化城管执法司法保障，实行公安、城管部门领导交叉兼职;市公安局一名副局长兼任市城市管理局(市城市综合执法局)副局长，同时，在市公安局行政警察执法大队加挂城市综合执法保障大队牌子，增加政法专项编制5名，拟成立城管巡回法庭。

主动出击

制定切实有效推进改革的新方法

科学有效的方法是取得成功的关键。一是主动破解难题。在中央、省会议之后，城管系统不等不靠、主动出击，第一时间组织编办、法制、城管、公安、财政、人社等部门赴江苏南通、扬州考察调研，学习借鉴外地经验。面对机构、编制、人员身份等改革矛盾，不回避、不推诿，机构协调相关领导和上级部门创造条件、争取政策、落实改革任务、破解改革难题。二是做好沟通衔接。相继出台了城市执法体制改革的《实施意见》和《工作方案》，对改革的具体范围、内容、任务、目标等进行了具体安排，相关部门在贯彻改革方案时，结合部门职责制定好落实的具体办法。将改革分为先整合后融合两个阶段，分级负责、分段实施，使改革沿着既定轨道进行。同时，改革领导小组办公室主动加强与涉及部门沟通协调，及时做好行政执法权力的承接运转，防止出现职能缺位和管理服务失范。三是加大区级改革支持力度。执法人员服装及设备费用由市财政统一承担，新招录的城管执法人员所需经费前三年由市财政分担50%。四是抓好督导检查。市委、市政府将“城市执法体制改革工作”列入了年度责任目标和重点督察事项，建立工作台账，实行周汇总、月通报，对改革进展缓慢的县区和部门实行责任追究。实行改革任务清单、问题清单、责任清单三单制管理，市委深化改革领导小组办公室和市委市政府督查局派出三个督导组开展四轮督导检查，对清单实施情况进行专项督察，全面掌握改革推进情况，确保改革任务压茬推进。

成效显现

城管工作在规范管理中稳步推进

改革成功与否，唯一的检验标准就是成效。11月15日，河南省住房和城乡建设厅对2017年度全省住房城乡建设系统行政执法案卷评查情况进行了通报，开封市城市管理局(开封市城市综合执法局)参评的《汴综执罚字〔2017〕008号》行政处罚案卷被评为优秀行政执法案卷。

此次案卷评查活动省住房和城乡建设厅从全省范围抽调精干力量组成专家组对参评的行政执法卷宗按统一标准进行评查，逐一进行量化打分。经过严格的评查，开封市城市管理局(开封市城市综合执法局)参评的1宗行政处罚案卷做到“执法主体合法、认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律准确、程序规范合法、案卷装订规范”，获得专家组的一致认可，达到优秀案卷标准，给予全省通报表扬。

自今年6月我市城市管理综合执法体制改革工作全面展开、住房城乡建设领域行政处罚权集中行使以来，市城市管理局(市城市综合执法局)牢固树立依法行政思想，强化标准意识、法律意识和时效意识，多措并举提高行政执法案卷质量。一是持续强化执法人员业务能力，组织业务骨干分类、汇总住房建设领域行政处罚条款371条、违法事项667个，为理顺层级权责，科学界定市、区两级城市管理职责分工，夯实政策法规基础。二是优化流程提升执法高效性。在行政处罚案件的办理过程中，不断总结、反复论证，一切以服务出发，优化办案流程、简化办事程序，大大缩短了行政处罚案件的办理周期，减轻了企业负担，化解了干群矛盾，赢得了社会肯定。三是严把卷宗审核质量关。始终坚持将“强化标准、规范程序”贯穿案卷制作全过程,做到“三统一”(统一执法程序、步骤，统一卷宗内容、格式，统一办案标准、裁量)。同时严把“三关”，即严把案卷制作关、严把卷宗审核关、严把法制审核关，确保行政处罚案卷质量。

经过4个多月的工作与实践，我市城市综合执法的管理体制基本理顺，工作机制基本建立，执法力量、执法效能、执法保障等方面都取得了一定成效。一是责任主体更加明晰。推行城市综合执法后，以前由多个部门监管执法的事项，现在由一支队伍集中综合执法，原由单个部门执法力度受限、多个部门联合执法协调困难的问题迎刃而解，多头管、管不全的顽疾有效破除。二是执法力量得以强化。改革后，执法队伍得到有效整合，一线执法队伍得到充实，有效解决了执法力量不足不强的问题。整合后的市综合执法支队对开封市豪门卡帝亚等三个违法建设项目实施强制停工，极大震慑违法建筑。三是监管范围不断扩大。通过下移执法重心，明确乡镇办事处守土有责的监管责任和配强执法协管员，变单打独斗为合力攻坚，由被动监管转向主动出击，有效破解了“看得见的管不了、管得了的看不见”的难题。四是执法效能明显提升。通过实施“721”工作法，建立和完善市、县(区)、乡镇(办事处)三级监管体系，乡镇(办事处)主动管理、协助监管执法的热情被激发，大大提高了执法效率，罚没金额增长近10倍，社会满意度不断提升。

当前，我市的城市执法体制改革正处在纵深推进的关键期、机遇期，市城管系统将进一步认真贯彻落实党的十九大精神，借鉴兄弟市的先进经验，进一步开拓思路，扎实工作，将城市管理工作立足“共建共治共享”，让群众生活的更方便、更舒心、更美好，不断满足人民日益增长的美好生活需要。